决策者实用指南：如何建立监管沙箱
在世界上的许多国家，监管沙盒因其潜力而备受关注，这些潜力使监管机构能够仔细监测与创新相关的机会和风险，同时允许企业以更低的风险快速将创新引入市场。本文列举了监管沙箱的设置目标和过程，如何设计和运行合适的监管沙箱以实现市场和监管稳定发展是本文的核心内容。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对此进行了编译。
作者 | Ivo Jeník, Schan Duff
编译 | 路钰秾
排版 | 任美桐
来源 | The World Bank
引言
监管沙箱于2015年在全球范围内崭露头角，人们对其以技术创新的速度实现金融监管现代化的潜力感到非常兴奋。沙箱是由英国金融行为监管局（FCA）率先推出的，它为企业提供了在受控环境中对新产品，新技术和商业模式进行实时测试的能力。在世界许多国家和地区，监管沙箱的潜力获得了极大的关注，这些潜力使监管机构能够仔细监控与创新相关的机会和风险，同时使公司能够以较低的风险将创新快速推向市场。沙箱也已成为面向前瞻性金融监管机构的商标计划，引起广泛的关注，以此作为与技术创新的快速步伐同步进行的对金融部门监督的一种方式。
但是随着沙箱的流行，是否使用沙箱以及在什么情况下应该使用沙箱引起了重大问题。本技术指南旨在回答其中的一些问题。它旨在帮助金融监管机构在决定监管沙箱是否适合其监管制度的过程中帮助他们，并设计可实施成功的沙箱。该指南重在解决监管机构在响应创新时面临的实际问题，而不是理论问题或评估沙箱的影响。
目标设置：为什么要设置监管沙箱
新技术的推行都存在难以抽象评估的潜在风险，但如果不允许该技术进入市场，可能会损失的潜在消费者利益。对实时数据进行的实验有助于表明这些技术按预期运行，并产生了潜在的消费者利益。大多数创新在推出之前都不需要这种级别的基于证据的监管分析。监管者应该清楚地了解需要进行沙箱测试的情况，以及其他工具和框架何时能够满足要求，因为沙箱是时间和资源密集型的，通常不是所有市场参与者都可以使用的（Jeník and Appaya 2019）。图1所示的沙箱决策过程有助于促进这种分析。这一决策过程旨在促使监管者密切关注进行现场测试的必要性，探索采用沙箱的潜在假设。当答案不明确时，监管者应该从不使用沙箱的创新促进者那里收集更多的见解，并谨慎地全面评估互补和替代工具。
图1.决策过程（概述）
Step1：确定沙箱目标
监管机构经常为沙箱计划列举三个总体目标：
1）促进创新和竞争：监管者通常以这样的假设开始：应该使用沙箱通过加速新公司或新产品的市场准入来促进创新和竞争。但大多数金融监管机构没有明确的法定职责来促进竞争或创新。对于为数不多的具有竞争或创新授权的金融监管机构，监管沙箱已被用于同时“测试”大型企业群体，目标是尽可能多地进入受监管市场。在这种情况下，测试活动与开发基于结果的证据来评估风险或做出监管决定相比，评估与商业可行性（以及加快上市时间）的关系更多。但是，监管机构在促进竞争和创新中的作用远比帮助少数早期公司获得市场吸引力要复杂得多。沙箱的潜在有害影响是它们有可能分散监管机构的注意力，使他们无法就更基础的创新推动因素提供明确的指导。
2）应对创新的监管障碍：监管机构认为沙箱将有助于降低有益创新的监管障碍。这可能是监管沙箱的最有说服力的理由，也是理解沙箱相对于其他监管工具的比较优势的最关键因素。感知到的创新障碍可能会有所不同，但它们通常包括（i）合规成本，（ii）对规则和法规的了解有限，（iii）禁止创新的规则或法规以及（iv）法规不确定性。监管机构可以使用创新促进者（沙箱除外）从市场上收集其他数据，以确定是否需要沙箱。这些推动者（金融科技办公室、创新中心等类似的倡议机构）可以为监管机构和创新者提供一个了解新技术如何适应监管体系的场所，从而成为沙箱的可靠替代品。如果监管机构最终决定启动沙箱，协调员可以为审核潜在的沙箱应用程序提供重要场所。
3）了解市场发展状况：CGAP和世界银行对金融监管机构的调查显示，有81％的受访者表示，推出创新促进者（包括沙箱）的主要原因是要了解更多有关市场中新兴的创新的信息（Jeník和Appaya 2019a）。尽管这可能是一项有价值的政策目标，并有助于告知监管者有关新兴技术和商业模式的风险和收益的观点，但通过不太正式的创新促进者而不是沙箱，可以更好地完成此类常规学习。监管者可以在假设驱动的资源密集型沙箱范围之外，制定更加灵活和广泛的学习机制。如果与市场参与者之间非正式交流的见解最终指向使用沙箱，则监管机构可以对市场需求和潜在用例有一个清晰的认识。
Step2：确定创新监管障碍
如果监管机构寻求发现并解决创新方面的监管障碍，则沙箱可能是合适的工具。但是还有几个问题。监管机构需要了解市场参与者将创新带入市场时可能面临的各种障碍，并考虑各种可能的解决方案。需要考虑的三个常见障碍是：
1）合规成本很高：市场参与者可能将遵守法规的成本视为阻碍有益创新进入市场的障碍。这可能是自付费用，例如许可费或资本要求，或者可能是有效成本，例如许可或申请过程的相对复杂性、运营年限、完成申请所需的时间以及其他实际方面进入规范市场的过程。就自付费用而言，监管机构应考虑直接解决成本壁垒，此外，许可或注册过程的绝对复杂性也为创新提供了障碍。
2）监管造成不确定性：监管机构与市场的互动会暴露出监管环境所引起的摩擦或不确定性，会对整个行业中的企业造成不同程度影响。这些见解可通过创新促进者的工作或与市场参与者或其他监管机构的非正式对话来获得。明显的监管不确定性可能会导致市场参与者困惑，阻碍投资或总体上减少新数字金融服务的采用，从而降低整个市场的效率。
3）法规禁止的创新：在某些情况下，如果没有法规变更或调整，则可能禁止创新。这可能是因为它违反规则，否则会对消费者或投资者造成重大风险。在这种情况下，监管机构可能希望使用沙箱测试来评估使创新进入市场的风险和收益。
Step3：评估替代方案
在法规阻碍创新或带来不确定性的情况下，用于确定是否在沙箱中进行实时测试的简单框架可能会很有用。图4说明了此过程，并集中在三个阈值问题上：
• 创新是否有望为市场带来重大的新收益？由于大多数企业家会声称已找到解决重要问题的新颖方法，因此可能难以评估创新的实际收益。监管机构将需要做出判断，并可能需要聘请外部顾问来评估索赔的可能有效性。同时，如果监管机构未能按预期工作，则监管机构将需要了解其可能因产品，技术或业务模型而造成的潜在危害或风险。
• 如果可以带来好处，是否可以通过简单的规则更改来实现创新？这一问题可以采取市场干预的形式（例如法规修订、最新指南或更改的监管实践）或公司特定的豁免形式（例如无诉讼信或无异议裁定）。可用的实际工具因地区而异，因此关键的决定因素是监管者是否已采取适当的方法使先前被禁止的创新能够及时进入市场。
• 现场测试是否必要？监管机构必须评估自己在允许（或阻止）创新方面的舒适度，而无需额外的事实证据证明其风险和收益。这是沙箱的主要目的：开发证据以支持监管决定。在这个阶段，很多事情都要由监管机构自行决定，很难在需要沙箱和不需要沙箱的情况之间划清界限。
图4.决策过程（第三步）
如果在执行了这些步骤之后，监管机构仍然需要更多的见解来解决相关技术问题，或者如果政策干预将从与市场的更紧密，更协作的协调中受益，则监管机构应考虑采用沙箱。正如这种分析结构所暗示的那样，有充分的理由将沙箱视为嵌套监管流程的最后阶段。即使决策程序明确建议使用监管沙箱，但如果存在重大约束（例如，禁止性的法律和监管框架或有限的资源），监管机构仍可能决定不实施该沙箱。
设计监管沙箱
监管沙箱通常包括五个核心设计元素，可以通过各种方式组合以适应当地的目标和情况。设计元素如下：
合格：定义谁可以参与沙箱。应明确阐明资格，以确保所有市场参与者的公平竞争环境。
管制：定义沙箱的内部运营结构，角色和职责以及关键运营流程。
时间：包括入场时间、测试时间。
测试限制：限制沙箱测试的范围、规模和行为，以最大程度地减少潜在危害。
退出机制：包括个别测试结果（毕业，终止测试等）、计划级关键绩效指标（KPI）、将见识和经验教训纳入更广泛的监管议程
沙箱设计应反映当地条件，包括：
1）法律框架：沙箱是一个正式程序，必须符合监管机构的法定命令以及背景法律和监管要求。因此，必须进行阈值法律可行性分析，以确认允许的沙箱目标（任务）、合格的参与者、测试限制和可用的法规救济。
2）市场条件：充满活力的本地金融科技市场并不是监管沙箱的先决条件—实际上，在很少或根本没有本地创新活动的地方，可以引入沙箱来鼓励新的市场进入者。然而，重要的是要评估当地需求，以便在预计应用和测试量的情况下适当设计沙箱。监管机构可以通过正式或非正式的参与来开发这种市场情报，例如，要求提供信息和公开圆桌会议，或者监管机构可以选择聘请第三方进行更专业的市场诊断，以告知沙箱策略。
3）容量：每个可行性评估都应包括对能力的清晰评估，主要是根据可以在几年内投入沙箱的资源来定义的。沙箱所投入的资源从单点接触（类似于金融科技办公室）到30多名员工，从数千美元到上百万美元不等（Jeník和Appaya 2019b）。容量限制最终可能会有利于低成本的创新促进者，例如金融科技办公室。
运行监管沙箱
前文中解释的阈值限制（法律框架，市场条件和能力）将有助于确定谁应负责实施监管沙箱、可用的货币资源量、其他人（来自组织内部或外部）应该支持它，以及它的作用时间、方式以及持续时间。确保沙箱正常运行的关键步骤包括：
• 定义沙箱的拥有者。沙箱团队可以安置在组织的任何部门或部门中。通常，如果沙箱是由中央银行建立的，则团队是支付部门的一部分，并向部门主管报告。沙箱团队应在组织中享有很高的知名度，并且对市场利益相关者可见。它的地位比其所属部门更重要。应确定团队并赋予明确的任务授权。尽管团队成员的数量可能从1到30不等（Jeník和Appaya 2019a），但在大多数情况下，三到五名成员就足够了。旨在促进财务包容性的沙箱应该位于专注于包容性的部门中，或者应与该部门密切配合。
• 排队内部支持。沙箱团队不太可能拥有运行沙箱所需的所有专业知识。任何沙箱计划通常都需要在许可，法规，监督，信息技术和通信方面的知识。此外，沙箱团队通常由愿意进行实验但可能缺乏深入的技术知识和经验的初级人员组成（Dalberg 2019）。因此，每个具有相关专业知识的部门都应任命一名联系人来根据需要支持沙箱团队。
• 分配足够的资源。运营预算必须允许一个专职的沙箱团队能够专注于其工作并且不会被其他职责分散。实施的平均成本难以评估，因为主要成本成分（例如薪水）是高度特定于上下文的（Jeník和Appaya 2019b）。
• 概述内部过程。内部流程应定义职责和响应时间，以确保沙箱在运行后能够平稳运行。但是请注意，此步骤不应过度使用。无需复杂的内部手册。列出负责任的员工并定义其对响应时间的期望就足够了。定义良好的内部流程的关键是确保清楚地涵盖从开始（接收申请）到结束（退出后评估）的所有步骤，每个人都了解自己的角色，沙箱申请人和参与者清楚有关他们期望的指示。
• 确保与外部利益相关者的协调。当可能涉及多个金融部门监管者时，与外部利益相关者进行协调是必要的。无论采用何种形式（备忘录、联合委员会、非正式信息交流、简单的推荐机制），都应建立适当的流程，至少涵盖沙箱申请人或参与者属于其他监管者的职责范围或测试与其他监管者相关的创新。
• 建立正式和非正式的支持渠道。沙箱经常引起市场参与者的兴趣，他们与监管机构联系以了解有关该过程的更多信息或询问其沙箱测试的资格。这些查询大多数不需要沙箱测试，但监管机构应建立组织和报告结构，以利用这些交互作用来了解更多有关市场新出现的风险以及监管过程的看法。
利益相关者的参与是沙箱设计和实施的重要组成部分。在制定利益相关者参与计划时，监管者应考虑与市场参与者，内部利益相关者和同行监管者打交道。
首先，监管沙箱赞助商应计划直接与市场参与者互动。通过创新促进者非正式参与市场对于了解创新活动的性质和范围以及监管现代化的必要性至关重要。其次，监管机构应与关键人员进行内部磋商，以建立对项目的一致性和支持。此外，在必要和适当的情况下，监管机构应咨询具有重叠或相邻管辖权的同行监管机构。
测试计划通常由沙箱参与者提出，并由沙箱团队逐案评估。应定制测试计划，以针对特定创新提出的监管问题开发证据。作为基本规则，监管机构必须感到放心，一旦按计划进行了测试，监管机构将能够决定下一步将是什么，并选择退出选项（见图5）。在审查建议的测试计划时，监管机构必须确认该计划是全面而明确的。它应该执行以下操作：
• 定义总体时间表和预算。
• 准确确定要测试的内容以及方法和原因。
• 定义里程碑和成功标准。
• 定义风险和缓解措施。
• 确定员工及其职责。
• 建立在整个测试期间与监管机构接触并向监管机构报告的规则。
监管机构将监督测试作为其监督任务的一部分。沙箱参与者应定期向监管机构报告。监管机构应有权在任何时候要求其他信息，进行现场访问或在监管机构认为合理的情况下中止沙箱测试。当沙箱参与者不遵守适用规则、未正确实施所施加的保护措施、未遵循商定的测试计划、未按要求与监管机构共享信息或引发其他问题时，可能会发生这种情况。也不应该强迫沙箱参与者违背自己的意愿留在沙箱中。根据自己的判断，应该允许它有序地停止测试和脱离接触。
测试结束后，将在整个测试过程中定期提供报告，并由沙箱参与者自己或由独立审核员来准备最终报告，以促进最终评估。最终报告必须在规定的期限内交付，监管机构应迅速做出最终决定。有关退出选项的概述，请参见图5。
完成的沙箱测试可能被视为成功或不成功。成功的测试意味着该测试按计划进行，但并不意味着沙箱参与者将被允许将创新产品推向市场。只有在沙箱参与者希望继续进行且监管机构认为创新受其授权和市场价值的约束时，这种情况才会发生。
每个监管机构都应针对每种可能的结果仔细地绘制自己的监管框架（如图5所示），以确定实施每种方法是否容易以及多么容易。监管机构应避免建立沙箱，而对每个潜在的出口选项没有法律上的明确规定。
图5.退出选项（所有可能情景）
监管沙箱需要大量时间和资源来创建和使用，应该有选择地使用它来推进监管或政策目标。监管机构应具有与行业互动以评估创新的价值和可行性的基本框架，有多种选择可以补充或替代监管沙箱。
监管沙箱中最接近的替代方法是即席测试和学习方法。经常与监管沙箱一起列出的其他工具具有与沙箱不同的目的，因此，它们并不是真正的替代品，而是一种不同的方法。这些工具的范围从观望到进行监管改革。如表4所示，某些方法是沙箱的直接补充。在创新办公室和创新中心等创新促进者方面，对所需资源和酌处权的实施要求较低。此外，它们具有更大的可扩展性，因为它们的主要目的是与行业轻松互动，从而使监管机构可以向创新者提供免费指导，以换取学习机会。
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